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《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》:加强和改进反垄断执法 推进反垄断立法

《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》:加强和改进反垄断执法 推进反垄断立法

近日,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》(下称《实施纲要》)提出,努力实现法治政府建设全面突破。

如何理解用5年时间实现法治政府建设“全面突破”?

“‘全面突破’的重要指向是针对目前法治政府建设的一些短板,比如行政执法质量和效能不足,突发事件应对能力偏弱,各地区各层级法治政府建设不均衡等。”中国政法大学法治政府研究院院长赵鹏对21世纪经济报道记者说。

《实施纲要》提出,加强和改进反垄断与反不正当竞争执法。这释放了一个鲜明信号,在此之前,相关政策重在“加强”,较少提到“改进”。

“市场和政府的关系演进到一定阶段之后,严格规范公正文明执法非常重要。前不久,中办、国办印发的《关于依法从严打击证券违法活动的意见》明确提出坚持建制度、不干预、零容忍,已经鲜明地体现了这一思路,维系公平竞争的市场秩序,要通过严格但是规范的执法来实现。”赵鹏说。

反垄断监管规则更明晰

反垄断和反不正当竞争是一段时间以来市场监管的关键词。

“竞争法和竞争政策在整个市场体系中处于基础地位,它是一种宏观结构的干预,而不是微观的管理,能够创造一个公平竞争的市场秩序。”赵鹏告诉21世纪经济报道。

严格和规范则是行政执法的关键词。2020年12月11日中共中央政治局会议提出,强化反垄断和防止资本无序扩张。几天后召开的中央经济工作会议进一步要求,要完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范。要加强规制,提升监管能力,坚决反对垄断和不正当竞争行为。今年5月26日召开的国务院常务会议再次提出,深入推进反垄断、反不正当竞争执法。

当前,平台企业的经营范围不断扩张,涉及金融、保险、医疗、教育、数据等重点领域和基础行业。

南开大学竞争法研究中心主任陈兵认为,鉴于平台企业这种跨界多元经营、跨界动态竞争的特征,平台经济领域的反垄断法规制必然面临着更加繁复的类型化场域界分与适用方法匹配的问题。

“不能为了反垄断而反垄断,更多的应该通过执法告诉市场监管的规则和底线是什么。国家市场监督管理总局对阿里巴巴的反垄断处罚决定书列出了指导意见,就表现了监管部门希望通过执法来传达规则。我觉得未来反垄断执法需要改进的,正是规则更为明晰,增强可预见性。”赵鹏说。

《实施纲要》特别提出加大重点领域执法力度,建立完善严重违法惩罚性赔偿和巨额罚款制度、终身禁入机制,让严重违法者付出应有代价。

国务院办公厅2020年11月印发的《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》提出,加大对制售假冒伪劣、侵犯知识产权等违法犯罪行为的发现和惩处力度,对直接关系人民群众身体健康和生命安全的领域,加快推出惩罚性赔偿和巨额罚款等制度。

赵鹏还认为,《反垄断法修订草案(征求意见稿)》中,对相关违法行为的罚款标准改为按年销售额一定比例进行,也可以视为体现了巨额罚款的思路。

积极推进反垄断立法

《实施纲要》提出,积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、文化教育、民族宗教、生物安全、生态文明、防范风险、反垄断、涉外法治等重要领域立法。

《实施纲要》还提出,及时跟进研究数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等相关法律制度,抓紧补齐短板,以良法善治保障新业态新模式健康发展。

赵鹏认为,一些大型平台的崛起,法律其实扮演了不可或缺的因素。

“例如,我们可以设想,如果法律把搜索引擎、社交媒体、短视频平台提供的服务定位为与传统媒体是完全相同的,这些企业也要像传统媒体一样对其平台上用户生成或者链接的内容承担相应的法律责任,那么这些企业就不可能以‘平台’这种模式发展。由于要对相应的内容承担更多的管理责任,成本决定了它们不可能扩张至如此的规模。”他说。

仅以平台数据为例,赵鹏认为,正是因为享受到促进信息流通的便利,才形成了超级平台的数据体量。这种情况下,如果过度强化这种财产性权益的保护,与当初推进平台所设立的法律架构是不兼容的。

为什么一份法治政府建设的实施纲要会提出立法方面的内容?“不解决科学立法的问题,而是单纯去强调严格执法,肯定就不是良法善治。”赵鹏说。

《实施纲要》提出,为到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会奠定坚实基础。

在全面依法治国中,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设是重要的原则。

2020年底和2021年初,《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》《法治中国建设规划(2020-2025年)》先后印发,此次《实施纲要》可以说实现了顶层设计的“封顶”。